O bem-estar futuro dos idosos no sul da Europa
O bem-estar dos reformados de hoje resulta em grande parte da evolução do país nos últimos 50 anos, e o bem-estar dos futuros reformados depende do bem-estar das crianças e jovens de hoje. No final do século XX, muitos países iniciaram uma política, desta vez destinada a reduzir o risco de pobreza infantil, mas esta vaga ainda não inundou o sul da Europa. Em Espanha, o maior risco de pobreza dos agregados familiares com crianças dependentes em relação aos agregados familiares com as mesmas características mas sem crianças não se alterou nos últimos anos de crescimento económico. Resta saber se as medidas de proteção social que a crise resultante da pandemia torna necessárias servirão para iniciar uma nova fase de maior proteção para as crianças que ajudará a melhorar as pensões futuras.
O risco de pobreza durante gerações extremas está a seguir um padrão comum e preocupante em todos os países do sul da Europa. No ciclo económico recessivo entre 2008 e 2013, de acordo com dados publicados pelo Eurostat, a pobreza entre os maiores de 65 anos caiu muito mais acentuadamente em Itália, Portugal, Espanha e Grécia do que na UE-18 como um todo. Porque é que esta boa notícia deve ser preocupante? Porque tem sido acompanhada por outra, não muito encorajadora para as futuras coortes de idosos, nomeadamente que a pobreza entre os menores de 16 anos tem aumentado nesses mesmos países. A crise financeira de 2008 evidenciou, em países como a Espanha, uma situação de desequilíbrio que poderia ser utilizada como exemplo de um alegado conflito entre gerações. Ao mesmo tempo que o desemprego atingiu duramente as famílias na fase reprodutiva, os governos central, regional e local reduziram os seus orçamentos para bolsas de estudo, serviços pré-escolares, bolsas de cantina e outros artigos de assistência social de que os menores beneficiam em grande medida. Em contrapartida, as pensões de reforma têm sido mantidas congeladas. Mas num contexto de queda geral dos rendimentos do trabalho, o congelamento das pensões significou para os reformados uma perda de consumo inferior ao que foi suportado por uma grande parte dos bens e pelos seus filhos. Quando os indicadores macroeconómicos recuperaram, entre 2013 e 2018, as tendências da pobreza por grupo etário foram invertidas de modo que, enquanto o risco de pobreza infantil foi um pouco reduzido, a pobreza entre os idosos aumentou novamente mais. Isto confirma uma tendência de ciclos invertidos em risco de pobreza, em que, nas actuais condições de trabalho e congelamento das pensões, os períodos de expansão económica aumentam a pobreza entre os reformados e diminuem a pobreza entre os filhos.
A crise financeira de 2008 evidenciou, em países como a Espanha, uma situação de desequilíbrio que poderia ser utilizada como exemplo de um alegado conflito entre gerações
No sul da Europa, não só as despesas sociais são claramente favoráveis aos reformados, como acontece em muitos outros países, como as restrições às despesas sociais resultantes da crise dificilmente afectaram os reformados, enquanto os rendimentos auferidos diminuíram drasticamente entre os activos. Como resultado, a pobreza infantil, já muito elevada em Espanha, aumentou para níveis escandalosos.
A análise deste período de recuperação económica pode dar-nos alguma indicação da sua possível evolução quando a crise gerada pela pandemia da COVID for ultrapassada19. Os bebés, juntamente com os adolescentes, continuaram a ser o grupo demográfico em maior risco de pobreza em Espanha. Além disso, os pobres em 2017 estavam em piores condições de vida do que os pobres antes da recuperação económica que começou em 2013; especialmente se fossem famílias monoparentais. Que factores explicaram esta evolução da pobreza infantil? O aumento do rendimento dos agregados familiares com crianças tem sido principalmente devido a um aumento geral do emprego nas coortes com menos de 45 anos, que são as que mais frequentemente têm crianças menores de idade. Assim, não podemos atribuir a melhoria do bem-estar infantil a qualquer política específica de apoio à criança, tal como a melhoria da cobertura ou a intensidade protectora das transferências monetárias. Além disso, a eficácia das transferências públicas na redução da pobreza infantil tem diminuído nos últimos anos.
A política que parece ter contribuído positivamente tem sido a de aumentar a oferta pública de lugares de educação infantil
Este aumento da oferta permitiu a algumas mães entrar num mercado de trabalho com maior procura de mão-de-obra, embora com salários mais baixos e com maior precariedade do que antes da crise financeira. O salário mais baixo por hora trabalhada teria reduzido o incentivo para as mães trabalharem se não houvesse um maior acesso às creches.
É importante notar que o maior risco de pobreza para agregados familiares com crianças dependentes em relação a agregados familiares com as mesmas características, mas sem crianças, não mudou nestes anos. As escolas infantis conseguiram ajudar algumas mães a procurar emprego, mas o seu efeito não foi suficiente para reduzir a diferença de rendimento entre agregados familiares com crianças e agregados familiares sem crianças. Um fator a considerar é certamente o preço que as creches cobram aos seus utentes, mesmo que sejam públicas, e que desencoraja as mães com perspetivas de mercado de trabalho mais pobres e cujos agregados familiares têm rendimentos mais baixos de trabalhar. Especialmente se considerarmos que o aumento dos contratos precários aumentou a proporção de trabalhadores pobres. O outro fator é a ausência persistente de uma política de transferências monetárias para famílias com filhos dependentes, tão comuns nos países mais desenvolvidos da União Europeia.
Muitos analistas políticos vêem esta situação como o resultado lógico de um desequilíbrio de poder entre os idosos que votam e as crianças que não têm o direito de voto. No entanto, é falso que, a rigor, deva haver um conflito de interesses universal entre gerações. De facto, a existência ou não de um conflito depende do sistema político de cada país e de como institucionalizaram os canais através dos quais os interesses cívicos fluem para os partidos políticos. É nas sociedades com menor coordenação de entidades cívicas que o preconceito a favor das actuais gerações de reformados é maior, como é o caso no Sul da Europa.
A distribuição de recursos entre gerações não deve ser um jogo de soma zero no qual um grupo etário melhora o seu bem-estar à custa da qualidade de vida de outro grupo etário de soma zero no qual um grupo etário melhora o seu bem-estar à custa da qualidade de vida de outro grupo etário
Se for adoptada uma análise dinâmica das gerações. O bem-estar dos reformados depende das suas histórias de trabalho passadas, da capacidade geradora de riqueza dos bens e da lógica política subjacente aos sistemas de protecção social. Seguindo o mesmo raciocínio, o actual bem-estar das crianças condiciona as oportunidades de vida que terão na sua idade adulta e os seus recursos acumulados quando atingirem a idade da reforma. Além disso, os recursos que geram, e a produtividade na sua vida adulta, irão condicionar a sustentabilidade do sistema de proteção social para as pessoas idosas. Se uma proporção significativa da população ativa tiver de estar em empregos precários e sofrer longos períodos de desemprego, devido às consequências do fraco desenvolvimento na sua infância, a sua contribuição líquida para o sistema de proteção social será baixa, uma vez que os seus baixos salários não permitirão contribuições fiscais elevadas, e o seu risco de desemprego torná-los-á utilizadores recorrentes das prestações de desemprego e dos serviços de assistência social, reduzindo a capacidade do sistema para cuidar de pessoas idosas.
O bem-estar dos futuros reformados depende do bem-estar das crianças e jovens de hoje
O bem-estar dos reformados de hoje resulta em grande parte da evolução do país nos últimos 50 anos, e o bem-estar dos futuros reformados depende do bem-estar das crianças e jovens de hoje. Muitos dos reformados de hoje têm tido esplêndidas histórias de trabalho, com empregos estáveis e bons salários, mas os futuros coortes de reformados terão histórias cada vez mais pobres, especialmente os coortes demográficos nascidos depois dos anos sessenta. Estes coortes demográficos foram afectados pela destruição de empregos na crise financeira de 2008, na idade em que a sua actividade laboral é essencial para determinar o montante da pensão de reforma, e os empregos que conseguiram obter posteriormente foram de pior qualidade, facilmente degradados na crise provocada pela COVID19. Embora ainda não se tenha verificado a eficácia da nova política institucionalizada de proteção social através da expansão das despesas em ERTEs e do rendimento mínimo vital.
Na década de 1960, quase todos os países desenvolvidos levaram a cabo reformas nos seus sistemas de pensões que levaram a uma notável redução do risco de pobreza entre os reformados. No final do século XX, muitos países tinham iniciado uma política destinada, desta vez, a reduzir o risco de pobreza infantil, mas esta vaga ainda não engoliu o sul da Europa. O interesse pelo bem-estar infantil tem sido impulsionado pela pressão social, em grande parte do movimento feminista, e pelo interesse das elites políticas e económicas em melhorar o capital humano e tornar as economias nacionais mais competitivas, mas também tem sido uma resposta ao aumento da pobreza infantil induzido pelo aumento da instabilidade familiar e pelo crescimento das famílias monoparentais, cada vez mais comum nos estratos sociais menos favorecidos.
É um facto que a elevada pobreza infantil está associada a uma produtividade mais baixa e a salários mais baixos dos futuros trabalhadores
É um facto que a elevada pobreza infantil está associada a menor produtividade e salários mais baixos dos futuros trabalhadores. A elevada pobreza infantil está associada a menor produtividade e salários mais baixos dos futuros trabalhadores, o que afetará a capacidade dos sistemas de segurança social e dos sistemas de saúde e de serviços sociais para satisfazer as necessidades de uma população em envelhecimento. Em suma, é motivo de preocupação que a contenção das despesas da segurança social com pensões não seja acompanhada de um maior esforço para melhorar a igualdade de oportunidades para as gerações mais jovens.
* O conteúdo deste artigo baseia-se em trabalhos publicados anteriormente pelo autor. Especialmente nos artigos de G. Esping-Andersen e S. Sarasa (2002), "O conflito geracional reconsiderado"; Journal of European Social Policy, 12(1): 5-22; S. Sarasa (2013), "Alterações demográficas, proteção social e pobreza", em Presupuesto y gasto público, 71: 127-142, e S. Sarasa (2012), "Crisis económica y pobreza infantil en algunos países de la Unión Europea", em V. Navarro e M. Clua-Losada (eds.) El impacto de la crisis en las familias y en la infancia; Barcelona: Ariel, pp. 17-56; e S. Sarasa (2020), Pobreza, ocupación de las madres y educación infantil en un contexto de crecimiento económico.
Pregunta
Respuestas de los expertos
Firstly, I have to say that there is still some scepticism, and even denial, about the real problem of child poverty in Spain. From some sectors, it is understood that it is exaggerated and that there are really not 2.5 million poor children in our country. It is clear, therefore, that many people do not understand the disadvantages of being a poor child in a northern country like Spain, which is very different from what it is to be poor in a developing country, although it also has very negative consequences both for the individual who suffers that situation and for society as a whole.
On the other hand, on the political level, it can be said that, in Spain, no political party, neither on the right nor on the left, has so far clearly taken up the banner of the fight against child poverty. It is something on which there is generally a broad consensus among almost all political forces, but no one has made a decisive commitment to prioritise it and combat it in a forceful way.
In Spain, to date, no political party, neither right nor left, has clearly taken up the banner of the fight against child poverty
And in this connection we must stress that, in the face of the development of pensions and other monetary benefits throughout history in our welfare state, family policy has always been the great forgotten area. Perhaps, to a certain extent, behind this lies the belief that children are the responsibility of the parents, who are of working age and that, beyond specific benefits designed to cover specific needs (unemployment, incapacity, etc.), it is not a priority to further develop family benefits aimed especially at children.
In short, in line with Professor Sarasa's argument, in terms of monetary benefits, the blame for the high rates of child poverty in Spain should not be sought in an extravagant development of pensions, which is not the case, since it could be similar to that of other countries in our environment, but rather to a large extent to the almost non-existent policies of specific transfers to combat child poverty, as well as other reasons outside our benefit system (dysfunctions in the labour market, deficiencies in the education system, etc.).
In Spain, child poverty risk rates have been very high for more than three decades and the increase in unemployment and underemployment in the last recessionary cycle prior to the COVID-19 led to a significant worsening in the economic and material well-being of the youngest people and their families due to the absence of public income protection policies to sustain minimum income levels when unemployment was high.
In most of the countries around us, the upbringing of children is conceived as a task shared by families and the State, because it seems clear that the survival of the welfare States must be based on intergenerational solidarity. Consequently, states provide a safety net capable of ensuring population growth and reducing the proportion of children growing up in poverty, in order to maintain the investment necessary to ensure the future quality of human capital. Broadly speaking, cash transfer policies can be divided into two types according to their design: universal policies and policies conditional on low income. The former are cash transfers to the entire population and do not require economic capacity requirements from potential recipients. The latter are cash transfers to a part of the population and require that the household does not exceed a certain level of income or wealth in order to receive them.
In most countries around us, child rearing is conceived as a task shared by families and the state, because it seems clear that the survival of the welfare state must be based on intergenerational solidarity
Various studies have tried to discern which of these two designs is more effective in reducing poverty and inequality in different institutional contexts. The key question is whether we should choose or can make the two options compatible. In countries such as Austria, Belgium, France, Germany or the United Kingdom, universal assistance is combined with various targeted benefits as additional support for families with fewer resources. In France and Austria, targeted benefits are concentrated on the groups most vulnerable to poverty, such as large or single-parent families, and in the Netherlands and Finland they have targeted benefits to cover certain key expenses, such as medical or childcare costs. In Spain, we do not have a universal child benefit and the compensation of child-rearing expenses operates through non-refundable tax deductions for families who are not obliged to pay taxes. In addition, the targeted benefit is low and reaches a very limited number of families. This makes our system very weak in combating the economic vulnerability of families with child dependents.
It is known that child poverty rates are particularly high in our country. In 2005 they were above 25% and the crisis soon made them grow even more, rapidly reaching 30%, a figure almost 10 points higher than that of the EU27 as a whole, which placed Spain at the top of the European poverty ranking. Professor Sarasa's article combines this phenomenon with another also of interest, the imbalance between the rates of children and young people and the population over 65 years of age and, even more so, their respective evolution throughout the recent economic cycle. From this decompensation some deduce a potential generational conflict, a question of important implications, both at the societal level and in terms of social expenditure management.
Does the unequal evolution of poverty rates for children and adults in our society mean that we are first in a conflict of interest between the two? As the author points out, what has happened during the crisis is that while the purchasing power of assets was reduced by the collapse of employment, that of pensioners remained stable. Some went through harder times than others, but this does not imply that there is a zero-sum game between the two.
Children and young people do not count unless they have their own income, depending on that of their parents. Their poverty is therefore a symptom of their parents' poverty. In times of economic turbulence, falling activity and wage devaluation, it is logical that their incomes should fall and thus the proportion of those below the poverty line should increase. Also, although this has little to do with the situation of relative poverty, their living standards will worsen and their objective situation will deteriorate.
It seems logical that this should happen with greater intensity precisely in those countries where the impact of the Great Recession was greater, as is the case of Spain and some of its neighbours on the southern flank of the EU where the crisis was not only longer but more destructive in terms of employment and wealth. For their part, retired people have the state as their main provider of income through retirement (and, to a lesser extent, widowhood) pensions. This being so, their respective situations of relative deprivation should not be attributable to the same forces or factors. Claiming that the poverty of the elderly is equal to that of children would also require an explanation as to whether the former is intended to increase or decrease.
Would the children's situation have been better if their grandparents' pensions had deteriorated at the same rate and with the same intensity as the income of their active parents during the crisis?
To answer this question we should also take into account that both children and older people live and live together in households, within which income from capital, labour and the state is combined, whether in the form of pensions, allowances, grants or benefits of various kinds. Poverty rates are in fact calculated on the income of households adjusted for their size and age composition, that is, recognizing that within households there is a combination of the economic resources of different members, resources potentially coming from different sources. The structure of households thus becomes the key element: if children were evenly distributed among households, their poverty would be the same as that of adults; but being concentrated in specific households reduces the income of their peers more than that of adults in general and those over 65.
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